自基本養老保險制度1998年建立以來，隱性債務便是這一制度的最大困擾。從2001年國有股轉持，到國企紅利上繳，再到劃撥國有資本，政府一直在探索緩解債務壓力的方法。

目前，隨著多個省市下調社保繳費費率、養老金支出壓力加大、國企改革不斷推進，地方上對于國有資本劃轉充實社保基金的工作正在加速。

頂層設計：多個文件出臺思路日漸清晰

劃撥國資充實社保基金 最早在2003年10月寫入十六屆三中全會決定。

2013年，十八屆三中全會進一步提出，劃撥部分國有資本充實社會保障基金；提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%。

2015年10月，劃撥部分國資充實社保基金被寫入十八屆五中全會公報。當年11月，國務院印發的《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》提出，國家根據需要將部分國有股權劃轉社會保障基金管理機構持有，分紅和轉讓收益用于彌補養老等社會保障資金缺口。

2016年3月28日，這項被動議數年的社保基金充實辦法，終于被寫進國務院公布的《全國社會保障基金條例》。該《條例》明確，國有資本劃轉是基金資金構成方式之一。

2017年《政府工作報告》中，劃轉部分國有資本充實社保基金作為深化重要領域和改革關鍵環節的一項內容被再次提出。預算報告也提出，在實施積極財政政策方面，階段性降低社會保險費率；在支出政策中，包括 制定劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案 。

從目前地方實踐來看，國資劃轉地方社保基金主要有兩種模式：一種是劃轉股權，以山東省、遼寧省為代表；另一種是劃轉預算收入，以上海市、廣州市為代表。與全國社保基金采用增量劃轉不同，已試點地區采用的是存量國有資本劃轉。

山東：分步劃轉股權撬動國企深層改革

山東省社保基金發展態勢與其經濟地位相稱，與廣東、浙江、上海、北京、江蘇等發達省份同處 第一陣營 ，而山東省老齡化程度遠不及江蘇、浙江、上海、北京等地區。目前，山東省企業職工養老保險費率是18%，全國僅有廣東和浙江低于山東，養老金滾存結余2230億元，在全國列第四位。

然而，隨著金融風險加劇、民間投資不足、國有企業杠桿率過高等問題，山東省社保支撐能力正在下降。2011年，山東省養老基金結余能支撐25.5月，到2015年，能支撐19.5個月，2016年下降到支撐17.5個月，預計從2018年開始，全省會出現當期儲備問題。

2015年3月，山東省未雨綢繆，率先出臺《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案》，國資劃撥社保基金不再是 紙上談兵 。

根據《方案》，山東省管企業18家、部門管理企業453家，總共471家國有企業30%的國有資本都將陸續劃轉以充實省社會保障基金。如以2013年山東省管企業資產12906億元的總額計算，最終注入社保基金的資金將達3871.8億元。

為穩妥推進，具體操作按一次劃轉、分步到位、逐步完善的原則實施。首先，對已按照《公司法》設立的省屬企業，由省國資委等單位依據經中介機構審計的年度財務報表，向省政府提出申請并按批復辦理劃轉手續。其次，省國資委會同省直有關部門、單位，加快推進全民所有制企業完成公司制改建，由省國資委和省社保基金理事會分別行使股東職權、履行股東義務。

為全國改革擔當 開路先鋒 的山東省此舉可謂一石二鳥：既可緩解社保基金未來的支付壓力，還旨在撬動國有企業的深層改革。

據初步統計，截至2016年底，山東省社保基金資產總額868億元，享有權益843億元。省社保基金理事會在成立后，積極支持區域性資本市場建設。最近，省社會保障基金理事會、齊魯股權交易中心有限公司、北京賽伯樂綠科投資管理有限公司簽訂了多層次資本市場發展框架合作意向。三方擬合作成立50億元投資基金。

繼山東省后，2016年11月，遼寧省國資委陸續完成了本鋼集團等10家省屬企業向省社會保障基金理事會劃轉20%國有股權，置換國有資產426億元。包括遼寧在內的東北地區是資金缺口較為嚴重的地區，地方經濟發展也相對滯后，因此，國資劃撥對當地社保能起多大作用尚不得而知。

上海：上調劃轉比例調入一般公共預算

與山東模式不同，上海市選擇直接上調國有資本收入劃轉社會保障基金的比例。

2016年1月，上海市財政局公布的《關于上海市2015年預算執行情況和2016年預算草案的報告》顯示，上海進一步擴大國有資本經營預算收益收繳范圍，把市本級國有資本經營預算不低于當年預算收入19%的部分，約16.2億元調入一般公共預算。

從國家層面看，中央層面國有資本經營預算、社會保險預算調入及劃轉一直在進行。國有資本收繳的現行比例是16%，上繳后成為國有資本經營預算的收入來源，在此基礎上，把其中一部分劃轉到社會保險預算。不過，國家層面和地方層面還不一樣，各地有各地的一套操作辦法。

2016年上海市本級國有資本經營預算編制的范圍，主要包括上海市國資委出資監管的企業，上海市國資委委托上海市金融辦、上海市委宣傳部監管的企業，共計43家。

根據規定，市本級國資收益收繳比例實行 分類收繳 ：其中一般企業為15%，公益性企業為10%，應繳利潤不足10萬元 的小型微型企業，免繳當年應繳利潤。值得注意的是，3家國有企業新增納入市本級國資收益收繳范圍。

預算報告同時顯示，2016年上海全市10項社保基金預算收入3528.9億元，增長7.6%。而社保基金預算總支出安排3076.6億元，比上年預計執行數增長8%。

預算報告還顯示，2016年上海國有資本經營預算收入加上年結轉收入總計117.6億元，其中，市本級國有資本經營預算收入總計97.9億元。

與國資收益相對應的，是上海國資龐大的體量。2015年上海市國資委系統企業資產總額、營業收入、利潤總額繼續保持全國第一，分別占全國地方省市國資委系統企業的1/10、1/8和1/5。

目前，上海市仍在延續這一政策。在4個月前公布的《上海市2016年預算執行情況和2017年預算草案的報告》中，上海市進一步將當年市本級國有資本經營預算收入調入一般公共預算的比例提高到了22%。

緊跟上海市，廣州市也開始試點，逐步提高國有資本收益收繳比例。2017年4月，廣州市財政局公布，今年市本級國有資本經營預算將按照當年利潤收入的22%調入一般公共預算，較去年提高2%。

地方層面的積極探路，只是萬里長征第一步。下一步，國資劃轉社會保障基金或將向更加多元化的路徑轉變。未來，確保社保基金穩健運行，隱性債務是否能隨國資 輸血 而出現轉機，只能靜觀其變。此外，對社保基金持股、行權規則的制定，對劃轉之后社保基金的監管及如何承擔經營風險等問題，也同樣值得關注探討。