“西咸新區目前人口、GDP均計入西安市統計范圍，此次設立共管區后，共管區范圍內的人口、GDP是否從西安市剝離，計入咸陽市？”2021年8月，一位網友留言詢問陜西省發改委。

陜西省發改委回復稱，西咸新區共管區范圍內的人口、GDP等指標將計入咸陽市。

陜西省省發改委的回復，讓不少人對西咸新區未來發展方向抱有疑惑——西安對西咸新區的管理權究竟在加強還是減弱？

近日，陜西發改委發布了《關于西安市全面代管西咸新區的指導意見》（以下簡稱《意見》），盡管《意見》的名稱是西安市全面代管西咸新區，但是在內容中卻提出，西咸新區規劃范圍的882平方公里將被劃分為西咸新區直管區和共管區，共管區由咸陽管理。

相比2017年的西安代管，西安對西咸新區的管理權究竟是增大了還是減小了？新政之后，西安整體發展方向，究竟是再度向西還是整體向東？

全面代管下的新博弈

中國新聞周刊注意到，此次西安全面代管西咸新區，重要的條款在于管委會的歸屬問題。《意見》中明確，“西咸新區黨工委、管委會作為省委、省政府派出機構保持不變，按照‘全面授權、不留空白’的要求，由西安市全面管理。”

中國區域經濟學會副秘書長陳耀說，西安全面代管無疑會提升資源配置的效率，但這可能只是權宜之計。他對中國新聞周刊說，例如稅收分配等關鍵問題，在行政區劃統一之前，一直會成為雙方爭議的關鍵。但如果全面代管的最終目標是行政區劃統一，那么這項政策就向前邁出了一大步。

西咸新區一角。圖/圖蟲創意

值得注意的是，《意見》還明確將西咸新區882平方公里規劃范圍劃分為西咸新區直管區和共管區。共管區內由咸陽市負責轄區內的行政、經濟和社會管理事務以及干部任用。

至于直管區和共管區的具體范圍，陜西省發改委官網回復網友咨詢時表示：“具體代管區域由西安市、咸陽市商定。”

不少分析認為，《意見》將帶來西咸兩市新的博弈。

陜西省社科院研究員張寶通對媒體表示，此文件意味著西安和咸陽要徹底分家。他說，“所謂的西安全面管理，其實只是直管區，劃出來了一部分給咸陽管理。這么看來，某種程度上西安不是‘大’了，而是‘小’了。”

西咸新區管理權再度調整背后，近20年西咸一體化問題也浮出水面。西咸一體化始于19年前，管理權幾度調整。

早在2002年，西安、咸陽兩市就簽署經濟一體化協議，力圖共建大都市圈。

2009年，《關中—天水經濟區發展規劃》提出“加快推進西咸一體化建設，著力打造西安國際化大都市”。此后，西安灃渭新區、咸陽涇渭新區相繼成立，西咸新區雛形出現。

2011年，《西咸新區總體規劃（2010—2020年）》正式發布。在上述規劃中，西咸新區管理體制調整為“省市共建，開發建設以省為主”。彼時，官方對調整的說明是，原來“以市為主”的管理體制雖取得一定成效，但存在體制不順、力量分散、重點不突出等問題，‘以省為主’可以從資源調配、管理體制上更好地推進西咸新區的建設。

2014年，西咸新區成為第七座國家級新區。2017年初，西咸新區劃歸西安代管。

共管、省管、代管之間的反復變更，一定程度上造成派駐機構管理混亂。有分析認為，作為省級派出機構，西咸新區以前所掌握的審批權限相對較少。同時，與咸陽在具體事務上有些相互交錯，管理成本較高，派出部門實際上存在授權真空。

西安向東還是向西

不少分析認為，關于西咸新區，西安與咸陽的博弈一直在持續。西咸一體化之所以推進緩慢，源于咸陽與西安雙方的分歧。

《咸陽日報》理論版曾刊文指出，對于陜西及西安而言，西咸一體化不只是為了“打造大西安”、“GDP過萬億”，而是要跳出城墻看西安。

將西安、咸陽合并的呼聲一直存在，比如陜西省城市經濟文化研究會會長張寶通提出了“三分咸陽”方案，將咸陽主城區、涇陽、三原、興平、禮泉劃給西安。

同樣是建設強省會，2011年巢湖并入安徽省會合肥，2019年萊蕪并入山東省會濟南。但是與安徽省、山東省不同的是，2020年，陜西GDP總額為2.68萬億，西安GDP為1.02萬億，已占全省的38%。如果西安吞并咸陽，二者GDP總和將占陜西全省的46%。

目前看，兩地在行政區劃方面尚無任何消息。2020年10月，咸陽市委督查室在回應網友留言時也透露，在省市各類會議中未討論過西安-咸陽行政一體化，西咸合并更無時間表。

對于頭頂國家中心城市光環的西安而言，西咸新區當然不是城市拓展的唯一選擇。近年來，西安東部的曲江新區就發展迅速。

西安交通大學西咸新區創新港。圖/圖蟲創意

與咸陽不同的是，近年來，西安東部的渭南不斷抱西安“大腿”。

2021年1月15日，渭南市政府發布《西安市人民政府渭南市人民政府加快推進西渭融合發展規劃建設西渭東區合作協議》。這次會議確定了西渭合作的方向，并首次明確提出建設“西渭東區”。

2021年6月6日，西渭東區管委會正式揭牌。簽約儀式上，多個重點項目達成意向合作。

《2021年渭南市政府工作報告》也明確將西渭融合列入渭南“十四五”期間的重點工作之一。《報告》明確了在“十四五”期間，渭南市將深化西渭融合，積極參與西安都市圈功能布局，依托西渭東區、富閻產業協作區，服務西安、發展渭南。

而在縱深發展上，臨潼承擔起了連接西安和渭南的橋梁。有分析認為，臨潼的實際作用更像西咸新區，促進了東西兩個城市間的融合。

值得注意的是，現任西安市市長李明遠，此前任渭南市委書記；現任渭南市委書記、市長王琳此前任西安市委常委、副市長。這樣的干部配備也為兩地合作帶來新機。

西咸新區下一步

盡管行政區劃調整存在種種困難，但不少分析認為，西咸新區在一個行政區劃內，并形成一級政府，對其發展幫助更大。

“西咸新區運轉起來一直都不很順利，主要由于行政區劃跨越在西安跟咸陽兩個城市，需要管委會的管理，規劃、招商引資、土地、稅收、產業等問題，都涉及不同地方利益分配。”陳耀說。

縱觀發展成功的新區，形成一級政府，往往能在區域發展中注入強大的力量。比如，上海的浦東新區，也是從新區管委會形式開始，最后形成了一級政府。一個新區一旦形成獨立的政府，在統籌資源配置方面往往具備優勢，管理體系也更加順暢。

四川的天府新區、貴州的貴安新區、江西的贛江新區以及陜西的西咸新區，是目前4個跨市組建的國家級新區。一般設立直管區，是跨市組建新區通行做法，而四川的天府新區相對特殊。2011年，天府新區正式成立；2016年，成都就代管簡陽；2020年，簡陽的行政區劃，正式劃歸到成都。

“未來在設立新區時，是否跨城市，行政區劃之間如何協調，一定是需要優先考慮的問題。”陳耀表示。

另外，定位問題可能是西咸新區發展的關鍵所在。

中國區域科學協會理事長肖金成分析，產業才是西咸一體化的根本所在，管理權先要服務于產業發展。西咸新區最關鍵的問題是20年沒有找到自己真正的產業定位。現在即使合并行政區劃，不解決產業問題也不可能取得長足發展。

“這些年西咸新區大力發展樓宇經濟，東邊和西安城區競爭，西邊和咸陽城區競爭，兩邊對其發展可能都不喜歡。另外，它在基礎設施方面投入不少成本，但是光有成本沒有收益，也很難持續。”談到近些年西咸新區發展問題，肖金成對中國新聞周刊說。

在合并行政區劃的前提下，都市圈的發展方式同樣值得借鑒。

“在粵港澳大灣區，像廣州和佛山這種發展模式就值得西安和咸陽借鑒。廣州商貿等第三產業優勢顯著，佛山制造業強勁，差異化不但減少了競爭，還能激發區域活力。”肖金成表示。

2021年初，國家發改